广州拟规定民间募捐应取得行政许可引争议

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8 V% o. S7 _3 `$ f, _# R8 q7 G3 ~小朋友们捐款献爱心。羊城晚报记者 陈秋明 林桂炎 蔡弘 摄
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6 N4 q$ b4 H. u" _6 U! I5 y社会慈善团体的募捐活动，将有法可依。羊城晚报记者 陈秋明 林桂炎 蔡弘 摄
) z  x7 H" M! P3 o  X/ }　　羊城晚报记者 吕楠芳
　　如果对公开募捐设定行政许可，该如何看待‘少年辍学擦鞋救母’这类事件，是否需要等到少年骆伟科一家申请行政许可后才能接受捐助款项？”17日，华南师范大学法学院副教授周贤日在广州市人大常委会举行的《广州市募捐条例》立法听证会上，对条例中“民办非企事业单位及社会团体开展募捐应取得行政许可”这一项提出质疑。
- j" U5 M8 [6 Y　　9票赞成、6票反对、1票中立，是此次听证会16名听证陈述人观点博弈的结果。开展募捐是否红十字会和公募基金会的特权？由公权力为民间组织开展募捐设定准入门槛是否合适？作为专家代表，周贤日表示，公众对类似上述公益事件的关注度，会随着舆论报道热度的降低而降低。若依照条例规定，这类事件既没有合法的募捐组织，也不符合合法的募捐程序，媒体纵然有一番好意，也无法促成善事。
　　目前，媒体公益、网络公益、草根慈善遍地开花，对慈善事业的规范应慎之又慎。广州市召开这样的立法听证会，正是为了让各种声音得到回响，有利于为慈善前路拨冗去缛，打开一个不同以往的慈善新局面。
" L# ~# g* ~. S+ f　　官赞
　　民弹
5 S+ N" R1 t! w* x4 T　　行政许可是利是弊
- z3 y- z. D( H9 T9 |4 J　　在政府立法规范慈善组织和募捐活动的同时，如何杜绝欺诈性募捐、提高慈善工作透明度成为公众关注的热点问题。应否对红十字会、公募基金会以外的民办非企团体开展募捐活动设定行政许可的门槛，市人大17日专门就此召开立法听证会听取各方意见。
# k+ _- R3 U& q! d　　听证会上，广州市民间组织管理局局长唐国平提出，募捐活动是随着市场经济发展而发展起来的，目前暴露出许多问题，随意募捐、虚假募捐、网络不明募捐等纷至迭出，募捐款项管理不透明、使用不规范等问题在一定程度上造成了社会公众对慈善募捐的不信任，不利于慈善事业的长远发展。
　　而反对设立行政许可的陈述人刘静林则认为，社会组织和非营利性事业单位在社会管理服务中发挥的作用不容忽视，基于“小政府大社会”的社会管理服务改革，应加大对社会组织的培育力度，以更加开放的姿态对待这些组织。
! z* L+ n' H4 v, f7 X　　刘静林是广州市第一家社工组织———广州大同社会工作服务中心的理事长。她深知非营利社会团体的生存艰巨性，认为必须通过广泛发动社会力量来支持其生存发展，募捐是开拓局面的重要手段。
# q' H3 Z$ I0 X4 u" O　　“如果只有红十字会、公募基金会能募捐，对其他组织来说可能会引起歧视。同样属于非营利组织，为什么要划分等级，区别对待呢？”刘静林的观点得到了其他几位社会组织干事的认可。他们表示，一般社会组织都是在资源急需的情况下组织开展募捐活动，若设立行政许可，需要大量时间和人力成本，就违背了急需急用这一募捐行为的初衷。
& ]" `) S: _5 L  ]4 L　　学界呼吁
# ^% G* t7 h; P1 v　　建议降低准入门槛
% D& D" t& @* y# A　　“行政许可怎么会添堵呢？无规矩不成方圆，立法其实是给了我们尚方宝剑。”出席听证会的市政协委员吴名高试图纠正反对者的观念，他列举了美国的立法数据，希望说明一点：越是慈善做得好的地方，相匹配的法律法规就越多。
0 f  j2 z2 v+ s# s. n& T- r" p  X　　然而，一旦设立行政许可，公权力介入慈善募捐，会不会造成新的问题？
$ k! `0 V! E9 S, ?& F! d8 [7 b: P2 }6 u　　去年10月，江苏省民政厅为贯彻执行《江苏省慈善事业促进条例》，特制定了《江苏省慈善募捐许可办法》，第一次将行政许可列为募捐门槛。当时即引起了不小的争议。
9 t/ {$ l. o+ Z　　《办法》规定，募捐活动只有两种情况不需要行政许可：一是由慈善组织和法律、行政法规规定的组织开展的募捐活动，比如慈善会、红十字会等公募机构；二是为帮助特定对象在本单位或者本社区等特定范围内开展的互助性募捐活动，比如救助某个白血病儿童、小范围救助某个困难家庭等。除这两种情形外，其他任何募捐活动都必须先取得行政许可，自然人不得举行面向公众的募捐，“以确保慈善募捐的公信力，确保慈善事业的健康发展”。
! o* s; v, A4 x$ X  b% X, e( g. |　　有人发问，募捐活动一旦经过行政许可，是否就要按照行政的意志来安排捐资？如然，慈善的主体由民转为官，岂不是变了味？
' s5 c' c4 P2 I" F　　对此，社会公众及学界的共识是：行政许可不等于行政干预。
1 c. Y( ?1 W4 L. e( D/ g. i　　“既然非要设立行政许可，其准入门槛也宜低不宜高，中国慈善事业刚起步，应鼓励更多的机构加入慈善队伍。”有学者认为，如果准入条件过于苛刻，一方面容易导致腐败，另一方面也很容易让民间的爱心受伤，而只有降低准入门槛，鼓励慈善组织竞争，垄断募捐才有可能消失。
5 _* r# @; m4 `4 q9 V) X　　网民困惑
　　网络慈善
　　或成空白
6 [7 q8 O* |0 t& S% k　　陈佩(化名)是广州某爱心组织负责人，她经常联合广州地区的高校学生团体，发动各种形式的为山区贫困儿童募捐的活动。得知广州或将对一般的募捐行为设定行政许可，她表示很困惑。
- |: P* E9 N1 b$ Y　　“我们募捐的初衷很简单，开展形式也很简单，因为在校园小规模募捐，学生们多善良单纯，对公益组织很信任，而我们本身也会一丝不苟地把捐款落到实处，从没想过要搞歪门邪道。”陈佩担心，如果今后要过行政许可这一关，估计很多爱心团体会放弃公益活动。
　　除此之外，更令陈佩不解的是，在网络公益盛行的今天，出台这样的规定，是否意味着今后没有获得行政许可的面向网络的募捐行为都属“非法”？
　　《广州市募捐条例(草案二稿)》关于募捐许可的规定中，募捐主体被定义为“红十字会、公募基金会以及根据本条例取得募捐许可的社会团体、民办非企业单位和非营利的事业单位”，规定表示，自然人及上述以外的组织不得单独开展募捐活动，确有需要的，应当与募捐组织联合开展，募捐所得财产由募捐组织负责管理。
　　参与立法听证会的广州中院行政庭庭长肖志雄表示认可相关规定，他认为，社会募捐活动主体的不确定性，决定了募捐状况的不公开和不透明，导致无法进行事后监督，也就引发了很多诈捐、骗捐的事件，伤害了社会公众对慈善公益事业的信心，他说：“设定行政许可不是限制募捐主体，而是扩大募捐主体。因为目前法律上的缺陷导致社会组织介入募捐活动缺乏法律依据，造成国家募捐垄断，募捐主体过于狭窄，继而引起效率低下和腐败，对社会团体、民办非企业单位和非营利事业单位设立行政许可，对改善民间公益的法律地位、改变慈善事业效率低下和公信度不高的现状具有重要意义。”
　　然而，陈佩认为这番解释仍然不能界定网络募捐是否合法。她表示，这一地方性条例的适用范围势必不能涵盖至网络。如果出于杜绝欺诈性募捐的目的设定行政许可事项，最多只能治理现实生活中的募捐行为，网络公益的兴衰似乎难受影响，也可能会造成现实中的欺诈募捐转战网络平台。
" |5 J7 n0 k, d$ W0 M3 y　　立法背景
; x( \$ y/ H, l7 a, _* T! k　　各地纷纷立法 广州迎头赶上
　　今年1月，广州市人大常委会举办了一场《羊城论坛》，专门召集专家、市民，为广州慈善事业的发展把脉下药。
* v2 e' B, M4 Q$ M3 r! P6 ]　　论坛上，慈善立法被提为讨论焦点。“慈善活动尤其是募捐活动亟须进行立法规范，一方面可以针对已经暴露的弊端加以规范惩治，约束慈善组织的无序发展，一方面则可以开辟良性环境，支持成立更多的慈善组织。”一位律师在论坛上提出，政府应尽快立法，及时与慈善事业的发展势头匹配。
　　事实上，《慈善事业法》已提上全国人大立法计划，有关部门正在依程序抓紧办理这一法律草案，而有些地方已经先行一步。“第一个吃螃蟹”的江苏省于2010年5月1日率先立法，颁布了《江苏省慈善事业促进条例》，在全国引起了广泛关注。湖南省去年也通过了《湖南省募捐条例》，今年5月1日起施行。
　　其他地方的立法热情由此激发，广州市人大代表很快就启动调研，在今年2月向市十三届人大六次会议提交了《关于制定促进慈善事业发展地方性法规的建议》；5月20日，《广州市募捐条例》的制定即被增列入广州2011年度地方性法规制订计划的正式项目。
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